「委員會中心主義」研究：以日本國會為例
徐碩
一、引言
中華民國立法院經歷數次修憲後，在功能上相當於我國的國會。而2014年地方選舉與2016年中央大選後，對立法院制度改革的聲浪浮現，其中議題包括：正副院長之中立化、調查權之行使、議事之透明化……等。其中，我國國會、從權力集中於院長及各黨黨鞭的「朝野協商中心主義」走向「委員會中心主義」的改革，也為政治工作者、政治學者所關注。[1]
「委員會中心主義」是一種國會的議題設定與決策過程，以專業化的委員會為核心的制度形式。在總統制國家的國會，如美國眾議院，由於國會議員眾多，需要透過專業分工的委員會來進行決策；至於傳統內閣制國家的國會，如英國下議院，由於具有專業知識的內閣，本身即具有議員的身份，故在國會中即可以專業知識和其他議員討論議案，故委員會的功能並不發達，乃是以政黨或院會為中心。[2]
至於和中華民國同為東亞民主國家的日本，第二次世界大戰後雖然為實施君主立憲的內閣制國家，但在美國的影響下，採用了和該國相似的「委員會中心主義」制度。筆者從比較政治的研究動機出發，擬對「委員會中心主義」制度進行研究與討論。究竟日本國會的「委員會中心主義」內涵為何呢？日本國會的「委員會中心主義」能否提升國會的專業性？該制度可能會產生哪些問題？這是筆者想在本文中，欲回答的問題。
二、日本國會概說
第二次世界大戰後，戰敗的日本被迫進行由盟軍主導的政治制度改革，由軍國主義體制走向非軍事與民主化的改革，並於1955年形成自民黨長期執政的「五五體制」。戰後日本的新憲法規定，「國會是國權的最高機關，國家的唯一立法機關」，確立了日本國會作為代表國民主權並確認民意的機關。[3]
日本的國會由眾議院與參議院構成，兩議院獨自運作，當參眾議院有一致的議決時議決即成立，唯兩院若議決衝突，原則上以眾議院優先。參眾兩議院各自設有常任委員會、特別委員會與幕僚組織，其中常任委員會與特別委員會是國會審查義和時的中心。委員會下，亦得視委員會需要設以少數委員組成的小委員會參議院與眾議院的議員由國民選出，參議院議員任期六年，每兩年改選一半，眾議院議員法定任期為四年，但提前解散而改選的情形並非不是常態。[4]根據參眾議院的網站介紹，目前參議院有242位議員，[5]而眾議院有475位議員。[6]
三、日本國會的立法過程
作為日本唯一的立法機關，立法可以說是日本國會最重要的政治過程。本節擬藉由討論委員會在立法過程的角色，來判斷委員會在日本國會中所發揮作用，是否如「委員會中心主義」所陳述的，為立法過程的中心。
1.內閣法案的提案
在議會內閣制的影響下，日本國會中的執政黨通常也代表著政府，在國會提出政府法案。在此制度下，內閣提出的法案乃是立法的大宗。政府法案的提出，是由各政府機構下的各課為單位，並由該課的官僚草擬。草案擬定完成後，草案會經由各政府部門之間的折衝，再送交執政黨（通常為自民黨）審查。在這個階段，法案會由以部會長為首的各個幹部與「族議員」等相關議員討論，再由政務調查會審查，最後經由總務會做成決定是否成為黨的提案。政府法案由執政黨提出後，便交由內閣會議審查。由於法案已在黨內完成審查，
內閣會議通常不會有爭執以至於無法通過法案的情形發生。內閣會議後，法案再送交參議院或眾議院議決。
內閣會議通常不會有爭執以至於無法通過法案的情形發生。內閣會議後，法案再送交參議院或眾議院議決。
2.議員法案之提議
日本國會規定，議員提議法案，一般法案需要眾議院20以上，參議院10名以上議員的連署方能提議，而預算的門檻更高，參、眾議院分別為20人與50人。這規定使得席次未達門檻的在野黨難以提出法案。議員的立法，由議院的法制局等立法幕僚輔助下草擬，後再由議員在議會提議。
3.議案的審議
法案向國會提議後，審議的過程將以委員會為主要舞台進行。至於法案提交至哪一個委員會，係由議院運營委員會決定。日本國會的委員會分為常任委員會、特別委員會，目前，參、眾議院皆各有17個常任委員會。
各委員會的議員在委員會內，針對法案的提出/提案者的代表，進行法案說明與質詢的步驟，並完成表決的程序。通過委員會表決的法案，則在全體大會進行表決。法案若在參、眾兩議院的全體大會表決通過才能成為法律。[7]
4.小結
觀察日本國會的立法過程後可知，佔通過法案大宗「內閣法案」之立法過程中，除了官僚組織之外，擬定議案的核心政策審議會、而有權議決是否為執政黨決定支持政策的中心在於執政黨的總務會。至於委員會則是法案在國會審議階段中，主要討論、表決的地點。由於國會內討論法案的核心在於委員會，因此就制度的形式面與實質面上，日本的國會可以說是採用「委員會中心主義」制度的。
四、日本國會「委員會中心主義」分析
本節擬分析兩項與日本國會採取「委員會中心主義」的政治形式，分別為「族議員政治」與「政黨協商制度」。族議員政治是日本國會在委員會中心主義下，自民黨議員長期在同一委員會下的結果，其對於日本國會的政治有何影響呢？另外，「政黨協商制度」看似與「委員會」之間缺乏關聯性，但政黨協商在實然面上，乃是衝擊了委員會作為專業立法審議部門的權力。我國的立法院的委員會之所以功能不發達，在很大的程度上是受到政黨協商過於頻繁的影響。[8]因此本文擬考察日本國會之「政黨協商制度」，討論其對於委員會的衝擊。
1. 委員會與族議員政治
在日本的國會分工極細，目前參眾議院各有十七個委員會，其中與政府各省廳委員及自民黨政調會對應組織的委員會，被稱作「第一種委員會」。「第一種委員會」的議員，大部分長期屬於同一個委員會中，並且與對應行政機構形成密切的共生關係，形成所謂「族議員」。族議員一方面精通特定的領域，並對該領域有高度影響力外，他們還扮演著各省廳的支持者與利益待變者的角色。族議員們不但發揮在特定領域的專業能力，還為相關省廳的利益，在議員與議員之間折衝。在這過程中，委員會的族議員可能為了相關省廳的利益，而犧牲了自己本身在專業領域上的知識。因此，族議員政治對於委員會的專業程度，可以說是個兩面刃。
2. 政黨協商制度
日本國會的朝野協商制度，來自於執政黨希望在有限的會期內，與在野黨爭取更多時間與空間，以利通過執政黨的提案，而在必要時與議場外進行朝野協商。日本的朝野協商分為三種模式。一是由委員會內的朝野議員協商，二是「審議會模式」，由各界專家學者與相關人士，協同議員組成審議會，形成共識再進入正式立法程序，三是透過議會的議院運營委員會內的議員，就國會立法的議事程序達成共識後，再進入正式立法程序。
日本國會的朝野協商制度，與公開透明的正式立法不同，乃透過密室進行，規避了普遍民意的監督。這種朝野協商，難免受到黑箱政治的指責，然而，但值得留意的是，日本國會的政黨協商制度，除了「審議會模式」外，皆是在委員會內進行的，與我國立法院現行的朝野協商方式有很大的差異。[9]
3.小結
日本的國會在委員會中心主義的制度設計下，形成了所謂「族議員政治」，「族議員政治」雖然更強化了委員會作為專業分工化之下立法部門的專業程度，然而由於族議員同時身兼省廳利益支持的者，也有可能對委員會的專業性造成負面的影響。與中國民國立法院相同，日本的國會為了增加立法的效率，存在朝野協商機制。雖然日本國會的朝野協商機制由於在密室內進行，規避外界監督而為人詬病，但除了「審議會模式」，日本國會的朝野協商皆在委員會內進行，與我國立法院由立法院長召集、經由各黨團代表談判的方式，有很大的差異。
五、結語
學界對日本國會的研究，多聚焦在日本國會的功能演變、議員選舉制度之發展等主題，至於對委員會中心主義的探討，則以討論美國國會或英國國會為主，對於日本國會之委員會中心主義制度，向來較缺發相關研究。
本報告探討日本國會的組織架構以及整體立法過程，認為日本的國會之所以為「委員會中心主義」，是因國會內討論、審查法案的主要場所，為議院的各個常務與特殊委員會之中。此外，相較於台灣立法院法案在一讀後可能繞過委員會逕付二讀或進入朝野協商，日本國會的法案必須經過委員會的程序，才有完成立法的可能。這項制度確保了所有通過的法案，皆經過委員會審查的程序，對於立法的專業程度，應有相當正向的影響。
然而，在長期一黨獨大的政治生態下，國會政治過程的核心是乎處於自民黨內的政務調查會，而非國會的立法院中。此外，伴隨著委員會中心主義制度，「族議員政治」在日本政治中，有著顯著影響。「族議員政治」對日本國會的立法專業，可說是個雙面刃。隨著長期處在同一個委員會，族議員的對議題的專業性不容置疑，然而由於族議員同時身為該委員會對應部門的支持者，亦可能發生族議員對對應機關利益的支持，踰越了本身專業的判斷，對國會專業性產生負面的衝擊。伴隨著我國委員會功能低落的，是過度頻繁的朝野協商制度。雖然日本國會也有的朝野協商制度，但大部分類型的朝野協商制度，乃是在委員會內進行，而非由國會議長在院會召集各黨代表召開。這是我國立法院制度的改革者，應留意的部分。
本報告作為對日本委員會中心主義制度與國會立法專業程度的研究，認為委員會中心主義對於國會的專業性，有正面的影響。然而，該制度亦有衍生性的問題，論者應試著設計其相關制度加以降低衝擊。最後，本文對於日本國會的討論，是在日本自民黨長期一黨獨大、國會議員連任比率偏高的政治生態下進行的。相同的制度，在不同的政治生態下，會產生不一樣的影響。委員會中心主義的研究，還有許多層面，需要學人努力探討。
六、參考資料
1.專書
王業立（主編），政治學（台北：晶典文化，2010年）。
林錫山（主編），比較國會制度（台北：立法院法制局，2008）。
許介麟，戰後日本政治過程（台北：黎民文化，1991）。
許介麟、楊鈞池，日本政治制度（台北：三民，2006）。
楊鈞池，從『派閥均衡』到『官邸主導』––1990年代日本政治體制改革之分析(台北：翰蘆，2006)。
鄭樑生（譯），日本國會的立法過程（台北：國立編譯館，1995）。
2.網路資源
「蘇嘉全：新國會將落實委員會中心主義」（2016年2月1日），2016年5月25日檢索，聯合新聞網，http://udn.com/news/story/1/1480914-%E8%98%87%E5%98%89%E5%85%A8%EF%BC%9A%E6%96%B0%E5%9C%8B%E6%9C%83%E5%B0%87%E8%90%BD%E5%AF%A6%E5%A7%94%E5%93%A1%E6%9C%83%E4%B8%AD%E5%BF%83%E4%B8%BB%E7%BE%A9 。
「Strength of the Political
Groups in the House of Councillors」，2016年5月25日檢索，http://www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kousei/eng/strength/index.htm。
「Strength of the In-House
Groups in the House of Representatives」，2016年5月25日檢索，http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_english.nsf/html/statics/english/strength.htm。
[1] 例如立法院長蘇嘉全於就職時，即宣示新國會將以落實委員會中心主義為目標。參見「蘇嘉全：新國會將落實委員會中心主義」（2016年2月1日），2016年5月25日檢索，聯合新聞網，http://udn.com/news/story/1/1480914-%E8%98%87%E5%98%89%E5%85%A8%EF%BC%9A%E6%96%B0%E5%9C%8B%E6%9C%83%E5%B0%87%E8%90%BD%E5%AF%A6%E5%A7%94%E5%93%A1%E6%9C%83%E4%B8%AD%E5%BF%83%E4%B8%BB%E7%BE%A9
。
[5] 「Strength of the Political Groups in the House of Councillors」，2016年5月25日檢索，http://www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/kousei/eng/strength/index.htm。
[6] 「Strength of the In-House Groups in the House of Representatives」，2016年5月25日檢索，http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_english.nsf/html/statics/english/strength.htm。
